COMPETÊNCIA LEGISLATIVA E MATERIAL- COVID-19

04 ago COMPETÊNCIA LEGISLATIVA E MATERIAL- COVID-19

RESUMO

 

O sistema federativo adotado pelo Brasil, parte da premissa da junção de entes políticos que com os mesmos objetivos formam o que se chama pacto federativo, onde a União Federal representa internamente e externamente os interesses da República. A República por sua vez, é justamente a soma de interesses entre os Estados membros, o Distrito Federal e os Municípios. Este sistema exige acima de tudo um equilíbrio de poderes, o que se dá através de um sistema equilibrado de distribuição de competências. Essa distribuição de competências deve ser vista em dois planos. O primeiro que significa à possibilidade de iniciar processo legislativo, portanto, propor leis, o segundo, que significa à possibilidade de tomada de decisões administrativas, ou seja, decisões de administração para atingir o bem comum, o bem estar dos cidadãos. É o que se chama de competência material, que inclui a tomada de decisões acerca de cuidados com a saúde pública. Nesse ponto, a Constituição Federal, deferiu aos três entes políticos, União, Estados membros, Distrito Federal e Municípios à possibilidade de tomada decisões materiais dentro das necessidades de cada região, de cada Município, agindo, União, Estados membros, Distrito Federal e Municípios em um sistema de cooperação, significa dizer, tomadas de decisões harmônicas, sem, contudo, que um ou outro ente político possa se sobrepor ao outro na tomada de decisões acerca dos cuidados com a saúde pública, mas ao contrário, à necessidade de agirem em harmonia, atento ao fato de que os Municípios são a primeira porta de entrada na relação entre o cidadão e a administração pública.

PALAVRAS-CHAVE: Federação; Competência; tomada de decisões; Saúde Pública.

 

ABSTRACT

 

The federative system adopted by Brazil, part of the premise of the union of political entities that with the same objectives form what is called a federative pact, where the Federal Union represents the interests of the Republic internally and externally. The Republic, in turn, is precisely the sum of interests between the member states, the Federal District and the municipalities. This system requires above all a balance of powers, which occurs through a balanced system of distribution of competences. This distribution of competences must be seen in two planes. The first, which means the possibility of initiating a legislative process, therefore, proposing laws, the second, which means the possibility of making administrative decisions, that is, management decisions to achieve the common good, the well-being of citizens. This is called material competence, which includes making decisions about public health care. At this point, the Federal Constitution deferred to the three political entities, the Union, member states, the Federal District and Municipalities the possibility of making material decisions within the needs of each region, each Municipality, acting, Union, Member States, the Federal District and Municipalities in a cooperation system, it means to say, harmonious decision making, without, however, that one or another political entity can overlap the other in making decisions about public health care, but on the contrary, to the need to act in harmony, aware of the fact that the Municipalities are the first gateway in the relationship between the citizen and the public administration.

KEYWORDS: Federation; Competence; decision-making; Public health.

 

INTRODUÇÃO

 

O ano de 2020 trouxe consigo um dos maiores desafios dos últimos séculos à humanidade, a grande crise sanitária decorrente do novo corona vírus. Com isso, o Estado, na sua missão sacrossanta de atingir o bem comum foi chamado para enfrentar não só a crise sanitária em si, mas e, principalmente, os efeitos inesperados e imprevisíveis que o vírus nos trouxe.

Na repartição de competências do poder estatal, como se sabe, compete ao poder executivo, ou competência executiva, adotar as medidas necessárias para assegura as condições mínimas de sobrevivência do cidadão na sociedade à qual ele está inserido. A saúde pública, carregada de mazelas de anos, estava diante de seu maior desafio, enfrentar a crise sanitária.

Em curto espaço de tempo o modo de ser e de viver das pessoas em nível mundial foi radicalmente modificada. Políticas públicas mais que nunca poderiam fazer a grande diferença, senão ser o limite entre a vida e a morte.

A crise sanitária se desdobrou na economia, nas relações de família, nas relações de trabalho, nas relações Estado e sociedade e na política de globalização. Nesse ponto, a política protecionista de muitos países ganhou ainda mais espaço, em grande retrocesso à sociedade mundial e, principalmente aos países mais necessitados.

Internamente, a disputa política ocupou em grande parte mais espaço que a própria crise sanitária, em grave prejuízo ao combate do que se efetivamente precisava ser combatido, o corona vírus.

Mas a par da disputa política, que não foi privilégio somente do Brasil, ao menos entre nós, uma outra questão se assoberbou, qual seja, uma verdadeira guerra jurídica travada entre a União, os Estados membros e os Municípios acerca da competência para decidir sobre saúde pública, vale dizer, em caso de conflito de interesses, conflito de decisões, à quem caberia decidir, ou seja, haveria de prevalecer a decisão tomada pela União, pelos Estados membros ou pelos Municípios.

A questão jurídica chegou ao Supremo Tribunal Federal, a par da clareza do próprio texto constitucional, fruto do trabalho árduo e coerente do Poder Constituinte originário. Naquela oportunidade, de forma acertada, decidiu a Suprema Corte pela existência de competência paralela, comum, entre os entes políticos da Federação, de modo que, respeitados os limites de competência traçados pelo Constituinte, os entes políticos desfrutavam de competência, cada qual, para tomada de decisões político administrativas para as questões de saúde pública.

 

 

1 O CONCEITO DE COMPETÊNCIA NA CONSTITUIÇÃO FEDERAL

 

É preciso inicialmente compreender que o sistema federativo, de raízes históricas nos Estados Unidos da América, compreende uma repartição de poderes internos entre os entes políticos que o integram, formando ao final, o pacto federativo, vale dizer, uma soma de vontades entre a União, Estados membros, Municípios e o Distrito Federal.

E “esta distribuição constitucional de poderes é o ponto nuclear da noção de Estado federal”, como adverte José Afonso da Silva. Com a essa repartição de poderes, cada ente político recebe uma gama de competências para tomada de decisões. Cabe o registro de que, essa repartição de competências entre os entes políticos busca, dentro de um possível, equilibra-los e, com isso, assegurar à sobrevivência do próprio pacto federativo. (SILVA, p. 415, 2018).

 

Competência é a possibilidade de tomada de decisões. O conceito de competência na Constituição Federal pode ser compreendido em dois aspectos. Competência legislativa, ou seja, competência atribuída a um ou outro ente político, a um ou outro Poder constituído para iniciar processo legislativo, ou seja, competência para elaborar leis, e competência material ou administrativa, ou seja, deferimento legal para tomada de decisões político administrativas, comumente chamada pela doutrina de vanguarda como competência administrativa ou material.

 

A Constituição do Brasil de 1988 acolheu o modelo da Constituição da Alemanha no que toca à repartição de competências, criando um sistema de equilíbrio de competências entre os entes políticos União, Estados membros e Municípios. O Distrito Federal acumula competências inerentes aos Estados membros e aos Municípios. A sistemática também é importante porque afasta qualquer possibilidade de hierarquização entre lei federal e lei estadual, havendo, portanto “inconstitucionalidade tanto na invasão da competência da União pelo Estado-membro como na hipótese inversa”. (MENDES, p. 843, 2015).

 

Paulo Gustavo Gonet Blanco, com sabedoria leciona que o sistema adotado na Constituição brasileira, distribui as competências constitucionais em seis planos, competência geral da União, competência legislativa privativa da União, competência relativa aos poderes reservados dos Estados, competência comum material da União, dos Estados-membros, do Distrito Federal e dos Municípios (competências concorrentes administrativas), competência legislativa concorrente e finalmente, a competência dos Municípios.

 

 

2 COMPETÊNCIA DOS MUNICÍPIOS

 

A par das discussões ainda hoje travadas acerca de integrarem ou não os Municípios a federação, o artigo 30 da Constituição Federal traz em seus dois primeiros incisos as competências legislativas deferidas pelo Constituinte originário aos Municípios, quais sejam, legislar sobre assuntos de interesse local e suplementar a legislação federal e a estadual no que couber.

 

Advirta-se desde logo que, os municípios reger-se-ão pelas suas leis orgânicas, “votada em dois turnos, com o interstício mínimo de dez dias, e aprovada por dois terços dos membros da Câmara Municipal, que a promulgará, atendidos os princípios estabelecidos nesta Constituição, na Constituição do respectivo Estado”, conforme preconiza o artigo 29 da Constituição Federal.

 

Isso significa que, foi reconhecida expressamente aos Municípios à competência de auto-organização, que, por certo, hão de observar e respeitar os princípios da Constituição Federal e bem assim aqueles explícitos ou implícitos da Constituição Estadual correspondente.

 

O inciso I do artigo 30 da Constituição Federal trata de competências implícitas deferidas pelo Constituinte aos Municípios. O inciso em comento, alterado na redação, mas nem tanto não na essência, daquilo que se tinha no artigo 16, inciso II da Constituição de 1967[1], pois, “peculiar interesse significa interesse predominante. Interesse local é expressão idêntica a peculiar interesse”, como adverte Michel Temer. (TEMER, pág. 108; 2014).

O interesse local é o interesse da do município, dentro das peculiaridades e necessidades da comunidade diretamente envolvida, mas, de todo modo, tratando de interesse de município, ressalte-se, interesse local, sendo, portanto, caso de competência privativa.

 

O inciso II do artigo 30 da Constituição Federal defere também aos Municípios uma competência suplementar[2], autorizando aos Municípios legislar de forma suplementar à União e aos Estados membros quando tais providência forem meios para atingir o interesse local, vale dizer, quando à falta de normação Nacional ou Estadual impedir o atingimento do interesse local.

 

Portanto, os Municípios poderão neste contexto legislar de forma suplementar à União e os Estados membros, observado às disposições das Constituições Federal e Estadual, bem como eventuais normas nacionais ou estaduais existentes, sendo certo que, sobrevindo normação da matéria pela União ou pelo Estado membro, suspende-se automaticamente a aplicação da norma Municipal naquilo que contrariar àquelas, tal como sucede no §3º do artigo 24 da Constituição Federal.

 

 

3 COMPETÊNCIAS CONCORRENTES OU PARALELAS DA UNIÃO, ESTADOS MEMBROS, DISTRITO FEDERAL E MUNICÍPIOS NA CONSTITUIÇÃO FEDERAL – A TOMADA FINAL DE DECISÃO NAS QUESTÕES DE SAÚDE PÚBLICA

 

As competências concorrentes administrativas são previstas no artigo 23 da Constituição Federal. Trata-se de poder de decisão político administrativa, ou seja, tomada de decisões de cunha material, destinadas ao atingimento do bem comum. Não se trata, portanto, como dito, de competência legislativa. É uma competência concorrente, paralela, comum, porque é distribuída a todos os entes políticos da Federação, sem exclusão de um ou outro.

 

Significa dizer que, o Constituinte originário, deferiu a todos os entes da Federação à possibilidade de tomada de decisões nos respectivos limites territoriais em alguns assuntos que, por sua natureza, melhor que fossem decididos de uma forma conjunta, em um sistema de cooperação entre os entes políticos observadas as peculiaridades de cada ente político, em um desdobramento natural e lógico do modelo de federalismo cooperativo adotado pelo Brasil, o que aliás se infere do § único do artigo 23 da Constituição Federal.

 

Quando da grande crise sanitária decorrente da COVID-19, a questão da competência concorrente, comum ou paralela, foi fervorosamente discutida, chegando o tema ao plenário do Supremo Tribunal Federal. A União se dizia a competente para editar normas destinadas à proteção da saúde pública e, por conseguinte, as orientações acerca das necessidades da crise sanitária decorrente da COVID-19.

 

Os Estados membros e também os Municípios, ao lado do Distrito Federal se diziam também competentes para tomada de decisões em assuntos relacionados à saúde pública, e nesse sentido, diziam que poderiam editar seus regulamentos independentemente das regulamentações da União Federal.

 

Nos parece incontroverso que, o Constituinte originário tenha conscientemente e expressamente, adotado no artigo 23 da Constituição Federal, uma regra de colaboração, uma proposta no sentido de que naqueles assuntos que enumera, os entes políticos formadores da Federação, devem atuar conjuntamente, em cooperação mútua, em sintonia um para com os outros, tudo isso para atingir a finalidade única que deve nortear todo administrador público, o atingimento do bem comum com a tomada da melhor decisão administrativa.

 

Nesse sentido, os entes políticos deverão, segundo o mandamento constitucional, adotar medidas coerentes e em cooperação para alcançar a finalidade constitucional, sem que se possa falar em qualquer hierarquia na tomada de decisões.

 

Contudo, não raro, conflitos de decisões poderão existir, como recentemente e ainda hoje, se verifica em certas oportunidades no enfrentamento da pandemia decorrente da COVID-19, onde em algumas oportunidades União, Estados membros e Municípios divergiram e ainda divergem acerca dos mais variados sentidos da decisão tomada.

 

A par do estado de insegurança jurídica gerada pelo conflito de decisões, nos parece que a melhor solução é aquela que mais atende à proteção à vida e à saúde do cidadão.

 

Também não se pode descuidar que, como se sabe, as pessoas vivem nos Estados, nos Municípios, sendo este último a primeira linha de comunicação entre o cidadão e o poder público.

 

Disso decorre, que os Municípios são os primeiros conhecedores das necessidades dos cidadãos, o que, de certo modo, lhes assegura, até certo ponto, melhores percepções da realidade da vida dos seus munícipes e com isso, as decisões tomadas no âmbito municipal tendem a estar mais próximas à eficiência administrativa tão almejada.

 

Mas isso não afasta, per si só, a competência da União e dos Estados membros para tomada de decisões sobre saúde pública, pois, como já se disse, trata-se de uma competência comum, paralela.

 

O plenário do Supremo Tribunal Federal confirmou medida cautelar deferida na ADI 6341 para fixar a questões nos seguintes termos:

SAÚDE – CRISE – CORONAVÍRUS – MEDIDA PROVISÓRIA – PROVIDÊNCIAS – LEGITIMAÇÃO CONCORRENTE. Surgem atendidos os requisitos de urgência e necessidade, no que medida provisória dispõe sobre providências no campo da saúde pública nacional, sem prejuízo da legitimação concorrente dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios.[3]

 

 

4 CONCLUSÃO

 

Competência para a Constituição Federal é tanto o poder de tomada de decisões político administrativas como para iniciar processo legislativo. Diante de nossas reflexões, nos importa para o momento, comentários finais acerca da competência material, comum ou paralela.

 

Nas últimas décadas o Estado tem sido chamado a responder cada dia mais pelas mais variadas necessidades dos cidadãos, naquilo que Marcelo Neves chamou de “hipercomplexificação social”, necessidades, acima de tudo, no campo da saúde e da educação.

 

Com a confirmação de um estado de pandemia da COVID-19 decorrente de um novo corona vírus, o sistema caótico de saúde pública no Brasil, carente de recursos materiais e humanos pela manifesta falta de investimentos de anos, foi chamado a responder a uma crise sanitária sem precedentes.

 

Decorrência lógica de tudo isso foi que, ao poder executivo, foi imposto uma tarefa ainda mais desafiadora neste campo de saúde pública, qual seja, assegurar o mínimo necessário de saúde pública em tempo recorde e com os escassos recursos financeiros. A par da carência de recursos de todas as ordens, à falta de medicamentos e tratamentos próprios para enfrentamento da COVID-19, impôs à comunidade médica e cientifica a recomendação de isolamento social aos países como forma de contenção da transmissão da COVID-19.

 

Significava dizer que, as pessoas deveriam ficar em casa e que o Estado deveria impor, ainda que forçadamente, o fechamento do comércio, indústrias e atividades não consideradas essenciais.

 

Nesse cenário, passaram a surgir inúmeras decisões administrativas da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios para enfrentamento da crise sanitária da COVID-19, contudo, nem sempre, senão na maioria das vezes as decisões passaram a conflitar umas para com as outras, pois, não havia consenso acerca da imposição de isolamento social e nem mesmo acerca do que seria ou não atividades essenciais, tornando assim ainda mais conflitante as tomadas de decisões em âmbito da União, Estados, Distrito Federal e Municípios.

 

Em verdade a resposta às dúvidas jurídicas existentes estava as claras no texto constitucional, o que, como dito anteriormente, fora inclusive confirmado pelo Supremo Tribunal Federal, pois é expressamente previsto no artigo 23 da Constituição Federal à competência comum, paralela, dos entes políticos, leia-se, União, Estados membros, Distrito Federal e Municípios para tomada de decisões político administrativas naquelas matérias enumeradas, exemplificadamente, no artigo 23 da Constituição Federal.

 

E como se sabe, não há hierarquia entre norma editada pela União, pelo Estado membro ou Municípios, há em verdade, uma repartição de competências, logo, em se tratando de saúde pública, os entes políticos se encontram em uma posição de horizontalidade e não de verticalidade.

 

Portanto, nesse assunto de cuidar da saúde pública, artigo 23, inciso II da Constituição Federal, os entes políticos poderão tomar decisões político administrativas dentro das mais diversas peculiaridades no âmbito nacional, regional e local, sem que se possa falar em violação à Constituição Federal.

 

Compete aos Estados membros e aos Municípios decidirem acerca, por exemplo, do modo e do tempo de isolamento social, bem como acerca do que deve ou não ser considerado como sendo atividades essenciais.

 

À União nem por isso perde espaço de competência sobre o assunto, pois, como dito, a competência é comum dos entes políticos, contudo, à União não pode tolher a competência constitucional que também é deferida aos Estados, Distrito Federal e Municípios, pois, o Brasil, ao adotar o modelo de federalismo cooperativo, pretendeu que nos casos de competência comum, paralela, haja harmonia e cooperação de todos os entes políticos na tomada de decisões comuns.

 

É verdade, e não há porque negar, que balizada doutrina entende que em havendo conflito de interesses nas tomadas de decisões haverá de prevalecer o princípio da preponderância dos interesses, onde o interesse da União, por ser amplo, de abrangência nacional, deve preponderar diante dos interesses dos demais entes políticos.

 

Com efeito, ousamos discordar desta solução, pois, não pode em nome da abrangência nacional dos interesses da União, haver um atalhamento da vontade do constituinte originário que, expressamente, deferiu a todos os entes políticos competência comum para tomada de decisões no que toca aos cuidados com a saúde pública.

 

E divergências à parte, como já afirmamos anteriormente, é se sabença geral que as pessoas vivem nos Municípios, nos Estados, portanto, pensamos que esse ponto real da vida deve ser sopesado nesta questão, pois as peculiaridades regionais e locais não podem ser desprezadas, relegadas à um segundo plano, são realidades da vida, do mundo concreto, relevantes, portanto, para a tomada de decisões político administrativas, o que escora as decisões materiais, político administrativas, portanto, dos Estados membros e dos Municípios no enfrentamento da pandemia da COVID-19, ainda que em alguma oportunidade tais decisões sejam antagônicas àquelas tomadas pela União Federal.

 

 

6 REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS

 

AGRA, Walber, de M. Curso de Direito Constitucional. Rio de Janeiro; pp. 378-379; 2014.

 

MENDES, Gilmar; BLANCO, Paulo. Curso de Direito Constitucional; São Paulo; pp. 839-843, 2015.

 

SILVA, Afonso, J. da. Curso de Direito Constitucional Positivo; São Paulo; p. 415-485, 2015.

 

TEMER, Michel. Elementos de Direito Constitucional, p. 108. Ed. Malheiros; São Paulo 2014.

 

 

[1] Art. 16 – A autonomia municipal será assegurada: I – pela eleição direta de Prefeito, Vice-Prefeito e Vereadores realizada simultaneamente em todo o País, dois anos antes das eleições gerais para Governador, Câmara dos Deputados e Assembléia Legislativa; II – pela administração própria, no que concerne ao seu peculiar interesse, especialmente quanto:

[2] Art. 30. Compete aos Municípios: I – legislar sobre assuntos de interesse local; II – suplementar a legislação federal e a estadual no que couber.

[3] ADI 6341; Min. Rel. Marco Aurélio; 24/03/2020.